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破解社保"不可能三角":征管改革下降费与征缴平衡术
 
2018-9-22 17:18:38

  在未富先老、三期叠加的背景下,社会保险“三角难题”已逐步形成:提高保障水平、降低缴费成本、控制财政支出似乎成为“不可能三角”。

  社保征收体制改革与降低社保费率将同步实施。

  这是9月18日国务院常务会议的决定。国务院总理李克强也在9月19日的夏季达沃斯论坛上表示,将实施更大规模的减税、更加明显的降费,包括明显降低社保费率。

  缴费率偏高的问题,是中国社会保障始终存在并难以解决的一个“软肋”。而社保征收体制改革,可完善社保缴费机制,为社保降费腾出空间,这是不可多得的社保制度改革机遇。

  未来一年内,征收体制改革将通过做实费基等途径提高征收效率,国资划转社保既弥补历史债务也为未来支付提供保障,中央调剂制度均衡地区间基金负担缓解基金支付压力,这些都是降费的机遇。

  但降费不能孤立来看。中国财政科学研究院社会发展研究中心朱小玉向21世纪经济报道表示,在未富先老、三期叠加的背景下,社会保险“三角难题”已逐步形成:提高保障水平、降低缴费成本、控制财政支出似乎成为“不可能三角”。

  此次改革能否同时满足居民不断提高养老福利待遇的期望、企业要求大幅降低成本的呼声、政府严格控制赤字和债务风险的要求,将考验政府决策智慧。

  “名义”缴费率偏高

  与欧盟、OECD成员国相比,我国法定社保费率偏高。

  以占大头的养老保险为例,长期以来我国城镇职工基本养老保险法定费率为28%,高于欧美国家22.5%的平均水平,也高于OECD成员国19.6%的平均水平。

  其中,20%的企业费率,几乎是法国的2倍,美国、日本的3倍,加拿大、瑞士和韩国的4倍。

  上海财经大学教授郑春荣向21世纪经济报道分析,企业养老保险制度建立之初,当时的缴费人员既要供养上代人,又要为自己将来储蓄,因此费率定得较高。

  “职工从计划经济中刚刚转到市场经济,没有什么自我储蓄,也没有职工年金等补充养老保险,养老保障三支柱没有建立起来,因此国家的养老金待遇要高一些。”郑春荣说。

  当时,企业职工基本养老保险基金的收入还不能覆盖支出。根据人社部数据,1998年,全国基本养老保险基金收入1459亿元,比上年增长9.1%;支出1511.6亿元,比上年增长20.8%。

  一位财政专家则向记者表示,“1990年代税制的特点都是名义税率高、实际税率低,就是考虑到税收征管水平较低,存在跑冒滴漏,因此特意把税率定得较高。”

  但28%的法定费率并未严格执行。今年6月底发布的《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告》指出,根据2015年城镇职工基本养老保险征收效率的调研,养老保险政策费率为22%的浙江、广东,实际征收率仅为13.89%、12.07%;政策费率为28%的北京,实际征收率为12.83%,政策费率为29%的上海,实际征收率为16.81%。

  全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则测算认为,根据目前的替代率(45%)与赡养率(34%)的参数来推算,其结果是目前的“实际缴费率”只相当于15.3%,大大低于28%法定费率。

  为何法定费率与实际费率差距如此之大?多年以来,缴费比率存在地区差异大的问题。武汉科技大学教授董登新向记者表示,广东、浙江等地区养老保险费率为14%,上海为20%,国务院降费政策后很多省份降至19%。

  “应保尽保”也未实现。目前,人社部正实施“全民参保”计划,以覆盖8000万中小微企业和广大农民工、灵活就业人员、新就业形态人员、未参保居民等群体。

  郑秉文则指出,10年前的遵缴率大约90%(即实际缴费人数占登记参保人数比例),而最近几年逐渐降到了80%,就是说,每5个参保人就有1人不缴费。以2017年为例,全国断保人数将近5500万人,断保金额达5300亿元。在过去10年里,断保导致的收入流失高达2.6万亿元。

  而最主要的原因在于缴费基数不实,企业和职工并未按照工资总额和本人工资来缴纳社保费。企业社保代理机构51社保今年对全国132个城市的2041家企业调查显示,有31.7%的企业按最低基数下限参保。

  而且,不少地区的最低基数下限也低于国家政策规定。比如北京的养老保险的最低缴费基数为社平工资的40%,而非法定的60%。深圳则将最低工资设为养老保险的缴费基数下限。

  高度依赖财政补贴

  以往,高费率下的宽松执行给企业和员工提供了逃费空间,但明年社保征管划归税务,逃费概率大大降低。

  一名北京新媒体企业员工向记者表示,公司此前按照占比不到50%的基本工资作为缴费基数为其缴纳社保费,下发8月份工资就开始按照工资总额缴费,到手收入减少了10%左右。

  企业和居民希冀降费,但这可能影响社保制度的可持续性。以养老保险为例,其收入端和支出端并不平衡。

  2017年企业养老金收入是3.27万亿,支出是2.86万亿,当期结余4187亿,累计结余资金可以支付17.3个月,虽然确保发放没有问题,但是随着人口老龄化的加快,对整个保险制度可持续发展带来了挑战。

  记者统计1998年至2017年基金收入数据发现,各级财政对城镇职工基本养老保险的补贴合计达4万多亿元,占全部累计结存43885亿元的94%。

  这种情况下,当前降费空间在哪?一是社保征收改革,有助于做实费基,为社保精算平衡打下基础。

  朱小玉表示,从社保体系建设角度看,此次征收改革属于参量改革,是在基金缴费端做实缴费基数、提高遵缴率,以此减少制度运行中的漏损。改革长期的“二元征收”为统一征收,是管理上的优化,是社保制度进入“精细化治理”阶段的重要信号,也为后续长期诸多制度目标的实现打下坚实基础。

  郑秉文测算,以2017年为例,税务征缴导致的增收规模在1.25万亿左右。

  其二,市场主体发挥着越来越重要的作用。细分来看,社保基金理事会、专业金融机构、保险机构、资本市场都参与社保基金的保值增值。

  《社保基金年度报告2017年度》显示,去年社保基金权益投资收益额1846.14亿元,投资收益率9.68%。社保基金自成立以来的年均投资收益率8.44%,累计投资收益额超过1万亿元。

  人社部新闻发言人卢爱红曾于7月透露,基本养老保险基金投资运营自2016年底启动,去年投资收益率是5.23%。

  到今年6月底,全国已经有14个省(区、市)与社保基金理事会签署了委托投资合同,5850亿元的合同总金额中3716.5亿元资金已经到账并开始投资。

  下一步,还将推动各地有序启动城乡居民养老保险基金委托投资工作。

  国资划转充实社保

  通过划拨国有资本充实社保基金,既弥补历史债务,也为未来支付提供保障。

  一位国资改革专家向记者表示,此前国资划转社保工作推行较慢。山东于2015年出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》,率先尝试国资划转社保,不过相关部门、国企对此积极性不高。

  根据山东省社保基金会公布的数据,截至今年一季度,该省社会保障基金持有划转股权权益1031.61亿元。

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